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顾元 | 市域社会治理的传统中国经验与启示
BSTRACT
摘要
德法共治、互补是传统中国社会治理的基本模式，其核心价值是构建秩序和谐。“双轨政治”成为传统中国社会治理体制的主要理论概括。礼乐政刑综合为治、士绅之治、调争息讼、良法贤吏与善治结合，改制与更法相互促进等，构成传统社会治理的基本经验。新时代背景下，为推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心下移基层，创新网格化管理服务，历史经验的总结借鉴是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。
EYWORDS
关键词
传统中国；市域；社会治理；历史资源
UTHOR
作者简介
顾元（1970-），男，安徽六安人，法学博士，中国政法大学法律史学研究院教授、副院长、博士研究生导师。
引言
“市域”概念的出现是我国行政体制改革的产物。1982年国家改革市县分治行政管理体制，在经济发达地区实行地、市合并即市管县，核心是市运用其一级政权的法律地位，对所辖县实行全面领导，以协调城乡关系，发挥中心城市的辐射作用，带动城乡一体化发展[1]。因此从地域范围来看，“市域”包括直辖市和地级市的全部行政管理区域，即市辖区、县、县级市、镇、乡等。它是直接面向基层民众、执行国家政令的“亲民”“治事”的管理层级，因而在国家治理中扮演着举重轻重的角色。
在古汉语中，“治理”一词出现较早，大体意为“治国理政”。如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”《汉书·赵广汉传》：“一切治理，威名流闻。”现代汉语中的“治理”，与“管理”之义并无本质差别。西方“治理”（governance）源于古典拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，常与统治（government）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动[2]。现代意义的“社会治理”概念出现于20世纪90年代，21世纪后成为中国学术界的重要话语[3]，主要指政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化[4]。社会治理有自身的内在逻辑和价值追求，主要表现为：“权利社会”与“社会本位”、自治与服务、平等与合作、参与和协商[5]。党的十八届三中全会第一次提出“创新社会治理体制”。十九届四中全会明确提出,“构建基层社会治理新格局”，“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是国家治理的重要基石，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级[6]。新时代市域社会治理现代化，就是要实现市域社会治理体系和治理能力现代化。这是亟待我们研究和探索的重要理论课题和实践命题。市域社会治理之要义在于治理与服务重心下移，资源下沉。本文立基于传统中国独特而卓有成效的基层社会治理价值理念和实践模式，总结其丰厚的历史经验，探讨其为构建市域社会治理新格局而具有的史鉴意义。
一、传统中国社会治理的核心价值：秩序与和谐
《论语·学而》：“礼之用，和为贵”，这是儒家倡导的道德实践的基本原则。秩序与和谐成为传统中国社会治理的核心价值追求，并被视为处理人类关系的理想。古圣先贤由“天人合一”即天道——自然——和谐的信仰出发，创造出一整套与众不同的价值体系，在处理纷繁复杂的人际关系时，奉宇宙和谐为楷模，力图创造一个合乎自然的社会。在他们看来这不仅必要而且可能，因为人道与天道相通相合，天道即在人心，且为人间道德最终依据。人若依其天性而生活，理想中的秩序和谐就一定能够实现[7]。自然天道是中国人关于自然和社会根深蒂固的观念，其核心即和谐。它重视自然秩序与社会人事之间的联系，进而影响到政治和法律生活。在实践的层次上，天道和谐的内在信念，外化为一整套关于礼乐政刑的治国理政制度与经验，并从根本上决定了传统中国人的思维方式、法律观念和行为选择。为消弥纠纷，德礼与刑法相辅相成。导化人心，开启民智，使之重反人道之正，才是社会治理之本。作为中国传统思想文化的归宿，秩序和谐不仅是百姓安居乐业的必要条件，也是国家富强稳定的重要基础。因此历代开明统治者都以构建秩序和谐为社会治理之本位价值，为治国理政当务之急。
二、传统中国社会治理的基本模式：德法共治与互补
德法互补，互相促进，共同治国是古代治国理政的成功经验，也是中华法文化的精髓[8]。其历史渊源已久，周初提出“明德慎罚”，即以德治国，以道德教化人民；同时强调制定和实施法律须谨慎宽缓，因时因地制宜，为形成传统中国“礼法结合”和“德主刑辅”法律思想奠定了基础，体现了古代法律思想和治国经验的重大进步。
作为治国理政的基本模式，德法共治与互补反映了中华民族厚德孝亲的精神。古代中国崇尚人文精神，以人为本，在国家和社会治理中坚持以人类自身的力量与智慧解决面临的问题。基于人文精神形成的道德与法律共同治理模式，在权力规制与社会治理方面成效显著。既维护了国家统一和社会稳定，又展示了中华文化的人文情怀和民族自信。德法互补互用，两者皆为国家治理中不可忽视之二柄。正如《唐律疏议·名例》所言：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”。《论语·为政第二》：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”德之功用在化民，化内在人性之恶，唤人心正直善良天性，使其知荣辱羞耻；也表现为化外在不良之俗，以彰显仁道善政；又重视法治，惩恶扬善，明刑弼教。在德法共治和礼法结合的模式中，法律借助于道德，获得自身的正当性，并通过道德发挥调整社会关系、规范社会秩序的作用。同时个体通过道德实践，既能解决个人物质需求、人际关系处理等具体问题，还能从根本上解决人生价值、生活目标、心灵归宿等终极问题[9]。德法共治、互补既是先哲们充满理性的创造，也是中国历史发展规律的体现。随着文明的发展进步，德法互补的内涵不断丰富，既符合传统国情社情，也彰显了传统法文化的特质。纵观中国历史，德法共治、互补成为悠久的文化传统，凡治国理政成就显著的盛世，均为两者结合极好的时代。因此总结传统中国德法共治的经验和意义，对于丰富依法治国方略和社会治理的现代内涵，深具现实的史鉴价值。
三、传统中国社会治理的理论概括和实践框架
（一）“双轨政治”与“皇权不下县”传统社会以农为本，历代皆孜孜以求乡村治理之道。近现代学者也不断探求传统中国基层治理的实践经验与规律。20世纪40年代，费孝通提出“双轨政治制”理论：自上而下的皇权，与自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了“皇帝无为而天下治”的乡村治理模式。前者以君主为中心建立起中央集权官僚体制，后者以士绅等乡村精英为主体实施基层治理[10]。两者以县为界，因此又衍化而生“皇权不下县”等理论[11]。士绅阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，宗族则是士绅乡村治理的组织基础。清末郭嵩焘尝云：“汉唐以来，虽号为君主，然权力实不足，不能不有所分寄。”[12]此言精当地概括出了传统中国政治权力结构的特点，即国家掌控力和渗透力实有不足和局限，并非无所不能。主要表现为两个方面：一是乡土社会一定程度上是个自洽自为的封闭系统，因国家权力直接控制薄弱而有其自我调节、自我管理的功能；二是体制外的某些群体（如幕友）实际分享着国家权力。这种权力“分寄”表明国家权力某种程度的孱弱性，它没有足够的财政、人力、组织和社会资源建立和健全一个全面高效的政府体制。以明清为例，其州县政府体制可谓全能型的“一人政府”，州县官如万金油般处理各种复杂繁重的行政与司法事务。如《明史·职官志》所载：“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉”。“一人政府”体制是一种简约且务实的治理模式，决定了州县主官须延请体制外精通地方事务者协助工作，以其技术知识和经验弥补政治体制和科举制度造成之不足。同时他们对于基层社会不能不简政放权。费孝通的理论基础在于区分国家政权对县以上和县以下不同的治理模式：县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，官僚制正是皇权的象征；县以下国家实行间接统治，中央派遣的官员到知县为止，县以下虽设置诸如“三老”、里甲、保甲等，但多属乡官或职役性质，职能以辅助赋税和治安为主，一般不被视为职官系统。另一方面，资源不足的困境导致国家权力对基层社会的低度渗透，为士绅精英提供了统治空间；而士绅依赖自身资源优势及乡里公益所需，得以实现绅权。在传统政治结构中，沟通县以上中央集权和县以下治理体制的士绅阶层，负责的正是从“县衙门到家门口”的一段，从而成为传统中国基层治理实践模式的主体。“双轨政治”及其衍生的“皇权不下县”等理论长期流传于社会学、历史学和政治学等领域，颇具影响力。虽引起不少争议，但它们高度概括了传统中国基层治理的特色，另一方面也是现实折射于学术研究的结果。这种理论模式并非仅仅讨论皇权存在的空间范围，事实上由此引申出士绅社会、基层自治、国家与社会二元对立等话语范式，皆与当代中国市域治理息息相关[13]。（二）传统基层社会治理的基本实践模式：士绅之治士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英，属于非正式的权力系统。士绅与宗族、乡里是传统中国基层社会秩序的基本构成要素，三者分别以官职或功名、父系血缘、地缘关系为基础而形成[14]。秦以后官僚政治制度开启了中央与地方、国家与社会二元分治的传统,国家的有为政治与基层的无为之治形成对照。士绅成为国家权力体系与社会宗法制度相互联系的中枢，是基层社会的建设者、乡村风俗塑造者、社会治理的担当者。士绅之治作为“双轨政治”与“熟人社会”语境下特殊的权力结构体制，是维系传统基层社会长期稳定与发展的重要原因。1.构成“绅士为四民之首,为乡民所仰望”[15]。“士大夫居乡者为绅”，绅即缙绅，指政府官员，包括现职、退休、罢黜官员及捐买官衔和官阶；士指有功名或学衔而又未入仕者，包括文武进士、举人、贡生、监生、生员。士绅身份以官宦身份或仕宦资格的取得为前提或基础。瞿同祖认为，绅为第一集团，处于权力的中心；士为第二集团，居于权力的边缘地带。其中官员具有双重身份，在任职地为官员，在家乡为士绅[16]。张仲礼先生则把士绅阶层分为上层、下层两个集团。上层集团由学衔较高的及拥有官职的士绅组成；通过初级考试的生员、捐监生以及其他一些有较低功名的人则属于下层集团[17]。上层士绅数量虽有限，却可能是左右县政与基层治理的决定性力量，其利益触角常随着土地延伸至广大乡村，形成“权力的文化网络”，并影响地方税赋、徭役、礼仪、教育及其他公共事务等。下层士绅的社会影响空间则主要在一乡一村之内。上层士绅与下层士绅之间可能存在利益同盟或庇护关系，使之在地方治理中合作行动[18]。士绅所拥有的地位和权力是基于政治而产生的。一个人只有先取得官员或有功名者的身份，才能享有绅士的特权和权力并参与绅士社会职能的实践[19]。士绅的政治地位和社会影响力，主要取决于现（曾）担任的官职、功名和学衔，与其经济力量不一定成正相关。乡贤作为士绅中有作为、有威望、有重大贡献的社会贤达，尤成为社会治理的中坚力量。尤其是宋代，有一种“自觉的精神”在“士大夫社会中逐渐萌茁”，“那辈读书人渐渐自己从内心深处涌现出一种感觉，觉到他们应该起来担负着天下的重任”[20]。“士当先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，成为士绅践行这种自觉精神和儒家治世理想的写照。乡约是士绅发挥基层社会治理作用的重要体现。乡约即村规民约，是民众自愿加入、自我管理的基层治安组织。北宋吕大钧创建了中国历史上最早的“吕氏乡约”，以使人民“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”，内容包括建立自愿性的乡约组织；明确乡约成员的互助事项；扬善惩恶，赏罚公开。明代吕坤进一步发展了吕氏乡约，提出《乡甲约》，建构了以乡约、保甲、社学、社仓四者为一体的乡治系统，为现代乡村自治奠定了理论和实践基础[21]。
总之，士绅作为乡土社会中联结官民的媒介，生于斯长于斯，常以儒家治平天下为己任，以睦邻乡里的情感，在公共工程和福利、礼仪教化、教育公学、宗族祭祀、保甲团练等方面参与地方决策与基层治理，发挥广泛影响。2.性质士绅具有比其他社会阶层更加优越的地位，他们有一种阶级意识或一种集团归属感。他们相互认同为侪类，并具有相近的态度、兴趣和价值观[22]。作为地方社会治理的主体，士绅兼具基层治理参与者、调停人与领导建设者多重身份，一定程度上充当国家的代理人和平衡“官、绅、民”三种力量格局的角色。“绅士信官，民信绅士，如此则上下通，而政令可行矣”[23]。作为一个特殊阶层，他们具有沟通地方政府与基层社会的资源和便利，既可参与和影响地方决策，亦可作为地方政府与百姓之间的中间人。士绅阶层作为血缘宗亲与有限地域范围内的共同体，有其组织管理乡村的一套制度与习惯，持续地规制着基层社会的秩序[24]。3.功能意义士绅之治作为传统社会的基本治理方式，在促进基层治理、平衡国家权力、凝聚乡村力量、节约治理成本等方面发挥着重要作用，既是国家权力在基层治理中的延伸，又是乡村社会防御国家权力的屏障。士绅始终在乡村治理中扮演参与者的角色，既是国家政权向基层社会渗透的执行者与合作者，又是宗族、乡村和自身利益的保护人。相当多的绅士成员所获得的地位，明确地说是确保能更好地保护自己的家庭和财产不受侵犯，不是为了满足他们为统治者效劳的愿望[25]。尽管士绅和家族宗族血缘共同体并不能提供有效的乡村自治资源，更不足以抗衡皇权。但士绅之治有助于降低官民冲突的风险，可充当把政府适当隔离于基层社会内部纠纷和冲突之外的安全阀，避免直接介入基层内部事务，以实现政权稳定和长治久安[26]。括言之，绅权建构的社会意义在于将国家与社会、大传统与小传统、城市与乡村有机地勾联起来，并在官府与民众之间建立了某种缓冲[27]。作为一种精英性、伦理性和政治性的多元复合文化，士绅文化包含着中国传统文化的合理内核，传承千年而不衰，在调试与变迁中支持国家治理，保证地方稳定繁荣[28]。4.士绅之治的近代化民国时期大量士绅阶层离开乡村，传统乡村官、绅、民权力平衡态势一定程度被打破，国家权力空前地渗入村庄内部。士绅的“权绅”化进程使得传统的“双轨政治”进一步演变为“单轨政治”，但士绅仍为乡村权力结构的主体，其角色与功能仍有体现[29]。士绅来源和出身已呈多元化趋向，其构成已非局限于功名和身份，也包括诸如商人、资本家、教育家等各种职能性精英群体。他们基于士的身份性和社会权威性特征已渐弱化。民国时期虽曾一度推行乡镇自治，但成效甚微。农村的衰败与农民革命的兴起成为民国时期乡村的常态化面相。中国共产党在领导农民革命和建设过程中，更加注重政权正式权力对乡村的改造，以推进国家整体的现代化。20世纪80年代开始实行基层自治制度，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》成为乡村和城市基层自治的重要法律。国家行政权力上收至乡镇，村实行村民自治。村民大会、村民代表会议和村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡镇政府指导、支持和帮助村民委员会的工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。而随着城市化进程的加快，城市中居民委员会也成为基层群众性自治组织，在市域社会治理中扮演着重要角色。村民和城市居民自治制度推行至今成绩显著，但尚不够完善，基层民主自治之路仍需探索。建构并完善新型市域治理模式，既需立足新时代新情况，又需在历史的逻辑中寻找经验。（三）保甲制与国家对基层社会的治理1.乡里、什伍和保甲制古代县以下实行乡里、什伍或保甲制，这是传统时代“小政府”以“县政”为依托实现对基层一定程度控制和治理的手段。乡里泛指乡民聚居的基层单位，带有半官方半自治色彩。依周制，王及诸侯国都郊内置“乡”，民众聚居之处曰“里”。《周礼·地官·遗人》：“掌邦之委积以待惠施，乡里之委积以恤民之囏阨。”保甲制源于《周礼》中的比族闾邻制度。《吴子·治兵》：“乡里相比，什伍相保。”商鞅变法实行什伍和连坐制，五家为伍，设伍长，十家为什，设什长；什伍之内实行连坐，即什伍之家承担互相监视并告发的责任。后世沿袭之。张家山汉简《二年律令·户律》载：“自五大夫以下，比地为伍，以辨券为信。居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典。”[30]《后汉书·百官志》载：“里有里魁，民有什伍，善恶以告”。北宋王安石变法在伍保制基础上创建保甲。保甲法主要内容有：结保，抽取保丁，自行装备兵器，轮差巡警，伍保连坐，保牌管理。保甲法最初目的主要在于“以捕盗贼相保任”，后逐渐转向兵制改革，以平息寇乱。司马光掌权后废除了保甲新法，但保甲取代了乡里，作为乡村基层组织保留下来，其职责仍主要在于维持基层治安[31]。保甲制是传统中国在资源有限情况下的社会治理选择，政府通过居民户籍或社会组织来强制民众承担治安等义务。保甲制亦展现了皇权与绅权之间的博弈。从保长的工作内容和地位来说，保长不是官员而是职役，是皇权的延伸，保甲实际上削弱了绅权对皇权的威胁：若族长担任保长，族长的权力被体制化，缺乏能动性后实则权力被弱化；若其他人担任保长，则对族长形成制约[32]。2.保甲制的近代转型清代基层社会治理模式发生显著转型，保甲成为具有综合性职能的基层行政组织和中央加强对基层控制的重要手段，表明国家政权对于基层社会的干预和控制的程度大为增强[33]。清代由于人口急剧增长和社会矛盾的突出，使得适当增加管理层次并分区治理变得日趋紧迫。州县佐杂官开始分辖乡村，并分划辖区治理，在若干区域形成了县以下的稳定区划体系。诸如县丞、同知、巡检、主簿等各类佐贰之职，广泛涉足钱粮征收和司法诉讼等领域，表明国家正式权力尝试进入乡村社会，使得县域和乡村治理产生重大变化[34]。晚清以至民国时期进一步强化国家政权与地方控制权，对基层社会的干预有所发展。国家权力发生向下扩展，并向基层摄取资源，改变了基层秩序。士绅社会遂逐步解体。20世纪30年代初，南京国民政府在基层社会强制推行保甲制，实行融合保甲和地方自治的新县制：既希望通过地方自治来奠定宪制基础,又企图利用保甲来巩固基层政权。保甲长作为基层行政人员，成为国家进行社会控制的践行者[35]。这种保甲制带有集中化、军事化色彩，重在加强基层社会控制，因此只能收“管”之效，而在“教”“养”“卫”等方面取效甚微[36]。毋庸置疑，保甲制对传统社会治理发挥了积极作用，其经验值得借鉴。现代中国亦存保甲隐痕，如基于地域的户籍制度和基于身份的单位制度，某种程度上成为融合户籍、福利、人事、档案等多项职能的“隐性保甲”，“单位”担负了诸多社会治理的功能。显然，随着社会商业化和人口流动性的增强，这已不能适应现代社会治理的需要。
四、传统中国社会治理的基本经验与保障
（一）综合为治礼乐政刑综合为治，是中国古代治国理政和社会治理经验的高度总结。《礼记·乐记》：“礼以导其志，乐以和其声，政以一其行，刑以防其奸。礼乐政刑其极一也，所以同民心而出治道也。”这是综合为治思想的最早系统阐述，一直为后世所继承。开明政治家大都重视综合施用德化与法治等多种手段和力量，共同为治，推行礼乐教化，纳民于“正轨”，以减少离心因素，增强社会凝聚力；同时加强社会控制与管理，惩恶肃奸，以求国家长治久安。综合为治也是传统社会最重要的治安管理思想，它主张社会治理应该全方位地利用中央、地方、基层、家族的力量，运用政治、道德、法律、经济、文化等多方面手段防治犯罪，实施预防、教育和惩罚相结合的全面管理，以达到治安综合治理之目的。古人看来，无论社会治理还是打击犯罪，都应正本清源，多管齐下，标本兼治。北宋刘敞在《患盗论》中指出：“衣食不足，盗之源也；政赋不均，盗之源也；教化不修，盗之源也”“丰世无盗者，足也；治世无赋者，均也；化世无乱者，顺也。今不务衣食而务无盗贼，是止水而不塞源也；不务化盗而务禁盗，是纵焚而救以升龠也。”（二）调解息争调解息争既是传统中国解决社会纠纷的基本思想，也是重要的社会治理经验。《论语·颜渊》：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”由此构成了儒家法律思想的出发点和核心内容。为达到无讼，儒家主张力行教化，以德去刑；提倡和解，息讼止争。为减少狱讼繁兴，调解息争是统治者推行讼简狱清的重要措施。司法官第一要著是运用其智慧和经验，调动一切手段消弭争执冲突，恢复被破坏了的人际乃至天道和谐。司法实质上是司法官通过“寓教于审”“寓教于判”，追求“无讼”或“少讼”目标的过程。唐宋以降，礼法结合进入新阶段，调解息讼渐成风气。唐宋已有官府调解、乡曲调解、宗族调解之分，且趋于制度化。明清调解更趋于多样化和规范化。调解息讼后双方出具甘结，不再争讼。调解不成则允许告官审理。调解息讼之所以成为中国悠久的传统，与社会稳定的血缘、地缘关系密不可分，也与民众惧怕讼累及官府以和息案件多寡作为政绩考核重要指标相关。因此官民两相情愿，而家族、宗族或行会等民间小团体内部解决纠纷的机制，一直为国家正式制度所鼓励和推崇，实践中也显示了其合理性和优越性。当然，民间调解息讼机制无法替代国家正式的司法制度，有时甚至更易激起当事人于正式权威体制中寻求公平的讼愿。（三）治法治人并重，良法、贤吏、善治相统一，保障社会治理的实施传统中国思想家认为良法、贤吏与善治不可分割，既重治法又重治人。王夫之在《读通鉴论》中指出：“择人而授之以法，使之遵焉”。白居易《论刑法之弊》也说：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎？”历代开明之世既重视构建良法体系，又鉴于“徒法不足以自行”，严于选官治吏，追求善治，形成社会治理的良性循环。官僚体制是传统中国社会治理的保障，科层制的行政权力结构成为政权向下稳定延伸的象征。官吏是实现国家职能具有人格的工具，关乎国之兴衰，吏治的良窳成为区分开明与衰败之世的重要标志。为强化社会治理的实施主体，传统职官制度不仅建构职官组织系统与结构，还规定文官铨选、考课、品俸、监察、休致等具体制度。秦以后中央行政管理体制基本框架辗转相承，沿袭未变。文官结构内聚，上下各自统属，内外互相节制，名分职责严明，权力义务相称。各朝行政立法发达，职官组织严密，权责固定，运转协调，政策统一，制度精熟。总之，良法是构建善治的条件，又是善治所追求的目标。良法、贤吏、善治三者统一而不可分，为社会治理的实施提供了可靠的制度与组织保障[37]。（四）以法察官，建立完善的监察体制以规制社会治理权力监察制度产生于中华文化土壤，历史悠久，形成完整制度和严密规范，旨在维持国家纲纪，纠违止邪，惩贪选贤，制衡权力，保持官僚队伍的素质和效能。“明主治吏不治民”。历代政治家认为法与吏不可偏废，以法察吏治吏是求治之道，廉政之源。古代监察法的原则和任务就是整肃百僚，彰善瘅恶，激浊扬清。监察官依法行使建言政事、纠弹官吏、监督司法、巡查政务、审计财务、督查军务、考核人事等广泛权力。尤其是“代天子巡狩”的御史，一职多能，可参与审核大案、受理申告、巡视刑狱、审录囚徒等，既是监察官，又是“天子之法官”，从而有效预防和惩治官僚权贵的贪婪恣肆，防范地方势力的分裂坐大，为保障统一多民族国家的稳定和发展起到了重要作用。历代不断完善监察立法，通过法律规范整饬吏治，抑制官吏对法外权力的追求，并纳监察权力的运行于法律轨道。从汉代《监御史九条》《六条问事》，到清代《钦定台规》《都察院则例》，都力图用法律形式肯定监察体制，确保监察权力的行使。监察官不仅以法察吏，依法规制权力，而且也通过谏诤和封驳对君主行为起到匡正作用，从而一定程度上制衡君权。“古时弹劾之制，不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法”[38]。（五）改制与更法相互促进，营造社会治理的优良法治环境传统中国社会治理的重要经验之一，是法治与国家盛衰之不可分。《韩非子·有度》：“国无常强无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。历史上的清明盛世，无不是良法善治的时代。历史上无数次变法与改制都密不可分，并以变法促治国理政。法律的现代化离不开改革开放，而社会治理的现代化更离不开法律的现代化。当今法律之变革，源自西方的法律思想和制度依然占据主流地位，但百年来的改革与发展实践表明，建设具有中国特色的社会治理法治体系，照搬西方模式难以实现这一历史任务。我们需要返本开新，走民族独立创新自主的道路。
五、传统中国的市域管理体制：城乡合一与政治中心优先发展
传统中国城市管理实施城乡合一体制，除都城外，一般不专门在地方城市设置行政建制，也较少制定关于城市管理的专门法律。城市是统治乡村的据点，省、府、郡、州县及军监等行政建制治所设置于城市。城市并无自治地位，在经济上依附乡村，城市基层组织与农村大致相同。但城市管理与乡村治理在方法方式上毕竟有别，如建设规划、市场管理、社会保障、宵禁等主要针对城市而言。城市是国家进行有效统治的政治与军事中心，因而古代城市的管理主要集中于与统治职能相关的治安、户籍、赋税和社会秩序等方面，其他事业的管理也主要围绕这一目标开展，具有明显的社会控制功能。城市商业和经济管理法律也是着眼于维护城市市场秩序[39]。在这种体制下，以政治功能为中心，城市层级系统得到发展，尤其是京城的地位受到高度重视。国家不仅设置了复杂的京城管理机构，而且颁布众多法律专门针对京城治安管理和社会治理。而行会、慈善组织、街坊等基层社会组织也以其规则及习惯等非正式法律渊源实施治理。就历代城市市域主要管理制度而言，概括而论，先秦时期实行闾里制，并与军事制度相配合，这是古代城市最早实行的基层管理制度。秦汉及隋唐实行里坊制，有利于政府对城市居民的控制。唐代长安城的坊市制被认为是古代城市管理最成熟的典型。宋以后实行厢坊制，则是城市管理制度的重要变革，其实施超越了城垣的限制，影响深远。至元明清各朝则实行里甲制，保甲组织与坊厢融合成新的市域社会治理模式。
从管理机构来看，传统城市仍呈现“双轨政治”模式，设有两套紧密联系的系统：一是自上而下的中央集权辖区网络，基本治所设于县级；二是各种城市街坊、行会等非官方社会组织和团体。城市治理实行官民联动，涉及户籍、治安、消防、社会保障、驿传交通（包括漕运、海禁）及救荒（包括赈济、养恤、蠲免、民食调剂）等诸方面。以古北京城为例，其管理包括城市规划、社会治安、户籍民政、市政市容、工商税务、教育文化等方面，其中治安管理大致包括城池卫戍、警巡捕盗、狱制诉讼等。历代政府还颁布一些有关社会治安的禁约。如元代规定禁俘掠妇女为娼、实施酒禁等。清代规定禁止闲人坐立于御道；禁止亲王以下官民夜晚闭街后于街上行走；禁止于内城开设戏院；禁止集会、赌博、吸食水烟鸦片等。负责首都社会治安管理的主要衙门是各朝代的兵部、刑部，金元的警巡院，明清的兵马指挥司、巡检司和清代步军统领衙门等[40]。
六、启示：网格化社会治理模式与综合治理创新发展
秦汉以来，历代王朝以州县政权为主导，在士绅和宗族等非官方力量的配合下，通过建立以里甲为单元的分区控制体系，对基层税赋、治安、户籍、教化、诉讼等各方面具体事务实行有效治理。国家统治与社会治理维持着大体的平衡。传统中国社会治理的主要启示，乃是建构当代市域治理与基层自治相结合模式。传统双轨政治语境下，实行士绅治理与保甲相结合。当代中国则应推行网格化管理与村民（社区）自治相结合的社会治理模式。两者历史的逻辑是统一的。尽管存在资源有限等客观因素，传统中国在基层社会治理问题上重视考量降低官民冲突及社会威胁因素之风险。国家允许基层社会保持一定程度的自治，以便在国家与民众之间形成缓冲，同时也尽力深入到基层社会内部建立垂直的监控系统，以收集社会动态信息，监控对政权稳定和公共安全的威胁。当代国家资源能力强大，新信息技术运用广泛，网格化管理系统的运作效率非历史上的保甲体系同日而语。“网格化管理”是近年来我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革[41]，发源于2004年北京市东城区社区管理创新。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，网格化管理开始向农村地区推广，并逐渐延伸到市域。党的十九届四中全会进一步明确提出：“推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”网格化管理是当前市域治理信息化、智能化和社会管理现代化的有效探索。网格化管理作为一种创新模式和机制，旨在应对当代中国以城镇化、多元化、人口流动化等为主要特征和背景的社会现实需要，以信息化为手段，利用多种数字技术建立社会治理信息系统和平台，将市域社区村庄按照一定标准划分成若干单元网格，整合集成各种管理服务资源，纳人、物、组织等全部要素入网格进行信息化、精细化、动态化管理，及时发现并综合解决各类问题，有效地提升社会治理水平，以更好地满足群众权利需求和社会治理需要。网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征[42]，它通过引入数字信息技术，延长了治理链条、下沉并整合了治理资源，提升了社会治理的精细化水平[43]。网格化管理在提供社区服务、市域信息化建设等方面表现出其独特优势。但因其本身作为基层行政权力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间存在一定的张力，同时也蕴含着基层政权“内卷化”的风险。当前市域治理中，须着力解决政府“自上而下”的管理诉求与居民“自下而上”的权益诉求之间的矛盾，这是市域社会治理中存在的主要矛盾。为此，应做好以下几个方面工作：一是调动政府、基层自治组织与群众团体、社会组织、行业协会、商会等多方主体的积极性，特别是应加强基层政府与市场、社会组织的互动合作，构建服务与管理并重的治理体系。二是淡化网格化管理模式的行政色彩，打破部门、层级以及职能的边界，提供以公众需求为导向的精细化、个性化、全方位的公共服务。三是以社会前端管理为重点，以服务公众为核心，充分整合现有的各类管理资源和力量，实现网格化社会管理模式从单一被动到多元联动的转变，最大限度地发挥网格化管理的效益[44]。四是以政府的有距离治理应对静态化管理现实与动态化管理需求的挑战，以无缝隙管理应对重管理轻服务与公共服务需求多样化的矛盾[45]。只有这样才能做到“社区服务网格化，社区管理民主化”，从而使网格化管理模式与社区自治相互协动，获得良性持久的发展[46]。网格化管理作为当代市域社会治理创新和发展的模式，在实际运作过程中也存在机制与体制层面诸多问题，出现了一些非预期后果。如治理的“技术化”强调治理形式可能偏离目标实质；组织结构的“科层化”增加了治理的复杂程度；治理的“行政化”制约了社区社会资本生成；“选择性执行”行为导致了治理目标的不完全实现；“目标导向”下存有治理手段运用不当的风险；“网格泛化”则模糊了多元治理主体间的边界、致其权责不清[47]。针对这些市域治理中的具体矛盾，许多学者进行了有益探索。如有人提出：以数字网络为平台创新政务信息管理制度；以劳动合同为基础创新社区网格管理员人事管理制度；以社会调解为主导创新社会矛盾联动化解制度；以分配正义为先导创新特定人群服务制度；以法治系统为载体创新法务网格工程制度；以社会安全为价值导向创新治安防控法律制度[48]。更为重要的是，应适时推进城市管理体制机制改革，解决影响社会治理的根本性、源头性、基础性问题，优化网格化管理流程、内容和服务手段、功能，以管理促服务，提升市域治理水平和质量[49]。
结语
为推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心下移基层，创新网格化管理服务，历史经验的总结借鉴正是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。市域治理应以史为鉴，以民为本，以和为贵，民主决策，科学施策，科技先导，制度创新，多元联动，综合为治。网格化管理作为市域社会治理创新的关键，在推动社会治理民主化、科学化、精细化方面成就显著，但尚未达理想之境。为此亟需转变网格化管理服务观念，改变社会治理由政府主导并无限承担责任的体制特征，在基层形成政府、市场和社会良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系。同时应健全社区管理和服务机制，下沉资源，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全法治、善治、自治相结合的市域治理新体系。
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